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國務院關于2018年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告
——2019年6月26日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上
 
【時間:2019年06月26日】 【來源:審計署】字號: 【大】 【中】 【小】

審計署審計長  胡澤君

委員長、各位副委員長、秘書長,各位委員:

我受國務院委托,報告2018年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況,請予審議。

根據黨中央、國務院部署,審計署依法審計了2018年度中央預算執行和其他財政收支情況。結果表明,2018年,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,各地區各部門樹牢“四個意識”,堅定“四個自信”,堅決做到“兩個維護”,深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署,認真執行十三屆全國人大一次會議決議,落實全國人大財經委審查意見,堅持以供給側結構性改革為主線,全力做好穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作,全年經濟社會發展主要目標任務圓滿完成,決勝全面建成小康社會取得新的重大進展。

——供給側結構性改革深入推進,營商環境進一步優化。取消一批行政許可事項,全面實施全國統一的市場準入負面清單制度,全年為企業和個人減稅降費約1.3萬億元?;∩枋┙ㄉ璨茍貪辶Χ炔歡霞喲?。強化企業創新主體地位,重點領域創新實現新的突破。壓減粗鋼產能3500萬噸以上、退出煤炭落后產能2.7億噸,均提前兩年完成“十三五”規劃目標任務。

——財稅體制改革持續深化,重點領域支出得到保障。出臺基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案,在中央財政層面初步建立了項目支出為主的全過程預算績效管理體系。中央一般公共預算收入和支出分別增長5.3%、7.7%,中央財政均衡性轉移支付增長9.2%,更多向創新驅動、三農、民生等領域傾斜。

——三大攻堅戰取得明顯成效,重點任務進展順利。嚴格地方政府債務限額管理,建立終身問責、倒查責任機制。金融市場總體平穩,金融亂象整治取得階段性成效。中央財政補助地方扶貧資金增長23.2%,貧困縣涉農資金整合超過3000億元,減少農村貧困人口1386萬人,順利完成280萬人易地扶貧搬遷建設任務。中央財政支持污染防治攻堅戰相關資金增長13.9%,大氣、水、土壤等污染防治投入持續加大。

——社會民生持續改善,發展成果惠及更多群眾。及時出臺穩就業舉措,中央就業補助資金支出增長6.8%,城鎮新增就業1361萬人。實施企業職工基本養老保險基金中央調劑制度,建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制??縭?[* 本報告對省級行政區統稱為省,地市級行政區統稱為市,縣區級行政區統稱為縣。]定點醫療機構實現縣級行政區全覆蓋。

——審計查出的突出問題有效整改,體制機制進一步健全。相關地方、部門和單位持續開展整改、加強管理、完善制度,防患于未然。上年度審計查出的問題已整改金額3000多億元,完善相關制度2900多項,處理處分3200多人次。

一、中央財政管理審計情況

重點審計了財政部具體組織中央預算執行和中央決算草案編制、發展改革委組織分配中央財政投資情況。中央決算草案反映,2018年,中央一般公共預算收入總量87909.46億元、支出總量103409.46億元,赤字15500億元;預算穩定調節基金年底余額3766.44億元;中央政府性基金收入4034.81億元、支出4021.55億元;中央國有資本經營收入1326.38億元、支出1111.73億元。從審計情況看,財政部、發展改革委按職責進一步加強預算和投資計劃管理,積極推進財稅和投融資體制改革,預算執行和計劃下達總體較好。發現的主要問題:

(一)中央決算草案未披露3個事項。一是以收入退庫方式安排支出120.21億元,直接沖減一般公共預算收入;二是為彌補3項基金因繳納增值稅減少的收入,從一般公共預算轉列政府性基金預算118.42億元,兩本預算重復列收列支;三是中德財政合作伙伴基金2018年底余額3.69億元。審計指出問題后,財政部在決算草案中披露了上述事項。

(二)預算管理不夠全面規范。

1.預算安排未充分考慮資金結轉結余情況。一是未將3個部門上年結轉22.02億元納入部門年初預算,未及時清繳11個部門和51家所屬單位結余6.01億元;二是向10個部門和6家所屬單位累計結轉25.7億元的38個項目繼續安排預算32.44億元,年底結轉增至33.36億元;三是中央財政投資專項(以下簡稱投資專項)安排的11個項目已超過1年未開工或無法實施,發展改革委未有效督促開工或調整計劃,涉及1.16億元。

2.預算編制不夠細化和合理。一是在年初預算中,6項專項轉移支付322.74億元未落實到具體地區,批復10個部門的43.2億元預算未細化到具體單位;二是向7個協會和非本部門所屬75家單位安排43.19億元。

3.部分預算調整和下達不夠規范及時。一是向尚不具備實施條件的4個項目追加預算5.3億元,截至2019年3月未支出;二是2018年11月后才下達7個部門項目預算21.8億元,當年全部結轉;三是一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算轉移支付中分別有1380.83億元、43.16億元和14.38億元,7個投資專項34.6億元未在規定時間內下達;四是17項轉移支付未提前下達或提前下達未達規定比例。

4.部分投資計劃與預算下達對接時間較長。抽查發展改革委安排的3404.68億元投資發現,從下達投資計劃到財政部下達預算指標平均耗時62天,個別投資計劃最長224天。

5.國有資本經營預算管理存在薄弱環節。20個部門所屬事業單位設立的一級企業中,有379家(資產433.14億元)未納入預算范圍。25.26億元預算資金因項目取消、推進慢等閑置,其中16.48億元超過2年?;褂?.36億元項目資金未發揮效益。

(三)轉移支付制度體系不夠健全。

1.一般性轉移支付中指定用途資金占比仍較高。中央財政共下達一般性轉移支付38811.21億元,涉及85個項目,其中10個項目的12164.67億元(占31.34%)指定了用途。

2.部分轉移支付安排交叉重疊。財政部在2個部門預算中安排補助地方項目支出17.73億元,又通過2項轉移支付安排同類支出96.88億元;財政部11項專項轉移支付1552.55億元,與發展改革委7個投資專項1431.47億元,投向相同或類似;發展改革委6個投資專項的部分具體投向存在重疊,涉及165.29億元。

3.部分轉移支付管理辦法不完善或執行不嚴格。一是未明確實施期限、退出條件或因素權重等,涉及24項專項轉移支付和4個投資專項、15105.69億元資金,還有12項專項轉移支付未在預算編制前開展評估;二是分配標準或計算方法未經國務院批準即實施,涉及2項一般性轉移支付、1468.46億元資金;三是未嚴格按規定方法和標準分配,涉及7項專項轉移支付和4個投資專項、671.5億元資金;四是因審核不嚴向不符合條件的22家單位和38個項目分配資金,涉及1項專項轉移支付和3個投資專項、7.64億元資金。

(四)全面預算績效管理機制尚不完善。

1.績效目標設定不夠科學。政府性基金預算、國有資本經營預算402.65億元未設立績效目標,1個投資專項未填報績效目標表。已設立目標的8個投資專項存在評價標準偏低、缺少關鍵因素等情形;10個部門138個一級項目(占抽查數的53.9%)績效量化指標偏少、定性指標偏多;有9個項目量化指標超出項目內容或低于已完成情況。有17項專項轉移支付和1項政府性基金、17個部門273個項目績效目標設定不夠明確,或相關管理規定要素不完整;12項專項轉移支付的績效目標未與預算同步下達。

2.績效評價不夠規范。3項專項轉移支付、8個部門19個項目未按要求將以前年度績效評價結果作為預算安排參考因素。6個投資專項、24個部門87個項目自評結果不夠客觀,有的未全面開工即自評滿分;6個投資專項未嚴格按設定目標自評,其中1個專項將量化指標自行變更為不可量化指標并自評滿分;2個投資專項自評內容不完整,缺少二三級指標的詳細得分。

3.績效信息公開比例較低。財政部2018年向全國人大報告了36個一級項目的績效目標,僅占中央部門向其提交數的27.5%;尚未公開21項專項轉移支付年度整體績效目標,26個項目的績效評價結果只公開了2個。

二、中央部門預算執行審計情況

2018年首次對中央一級預算單位實現審計全覆蓋,并延伸審計了256家所屬單位。結果表明,2018年中央部門本級預算總體執行率88.1%,比上年提高8.5個百分點。審計發現的主要問題:一是預決算編報還不夠完整準確,涉及38個部門和109家所屬單位、金額14.23億元;二是預算執行及資產管理還不夠規范,涉及37個部門和96家所屬單位、金額77.47億元;三是“三公”經費及會議費等管理不夠嚴格,涉及43個部門和151家所屬單位、金額5469.25萬元;四是一些單位依托管理職能或者利用行業資源違規收費,涉及3家所屬單位、金額120萬元。此外,還有2個部門和4家所屬單位違規發放津補貼1627.01萬元;3個部門和2家所屬單位16人未經批準兼職或違規兼職取酬93.47萬元;48個部門和104家所屬單位存在會計核算不規范、未及時辦理竣工決算等問題,涉及金額21.84億元。

從審計情況看,上述問題有的反復出現,一些突出問題主要發生在二級單位,反映出有關部門預算執行不嚴格、對所屬單位監督責任未有效落實,以及預算管理改革不到位、相關制度不健全等深層次問題,主要表現在:

一是預算編制管控基礎尚未夯實。預算編制是預算管理全流程的管控起點和執行依據。一些部門預算意識不強,預算編制缺乏科學論證和測算,一定程度上還習慣于“基數+增長”的預算編制模式,導致預算編制不夠完整、準確甚至脫離實際,由此帶來資金結余沉淀、項目末期突擊花錢等問題?;局С齪拖钅恐С黿縵藁共還磺邐?,近年來預算編報出現基本支出“項目化”傾向,有的將基本支出作為項目編報,有的還將預算資金在基本支出和項目支出間自行調劑使用。

二是相關改革配套體系有待完善。近年來,按照黨中央、國務院部署,中央財政推出一系列改革舉措,但相關配套體系不夠健全,影響了改革成效。法規體系方面,預算法實施條例等重要法規制度未及時修訂出臺,導致預算管理一些領域無章可循。事業單位管理方面,一些單位改革后仍承擔相關行政職責;有的因沒有合理確定機構編制和職能等,經費保障缺乏預算依據,一定程度導致依托管理職能或利用行業資源違規收費等問題。標準體系方面,目前部分部門對“三公”經費口徑把握不夠到位,且定員定額標準覆蓋的支出范圍較小,對部門差異和不可預見因素等考慮不夠充分。工資政策方面,加班費、未休年假補貼等津補貼缺乏明確政策,導致發放依據不充分、發放差異較大、資金來源不合理等問題。

三是預算執行和績效評價約束缺乏剛性。一些預算安排沒有明確考核制度和評估標準,一些預算項目未設置績效評價指標或指標設置不夠科學,對執行情況缺乏評價基礎和依據,對預算執行的動態監控也不夠有效,有的支出隨意性較大。一些部門對預算執行中出現的問題追責問責不到位,難以形成剛性約束。一些部門落實整改主體責任不到位,重審計查出具體問題的整改,輕舉一反三、完善體制機制和推進相關領域改革,使得類似問題反復出現。

三、重點專項資金和項目審計情況

(一)就業補助資金和失業保險基金審計情況。重點審計了17省104.52億元就業補助資金和161.64億元失業保險基金的管理使用情況。總的看,相關地區認真貫徹落實積極就業政策,就業主要指標順利完成。但還存在相關資金和項目管理不夠嚴格和規范的問題:11省50家單位和69名個人騙取套取或擠占挪用5572.66萬元;17省209市向不符合條件的單位和個人發放補貼或貸款3.3億元;4省12市7.9億元就業補助資金閑置超過2年。

(二)基本養老保險基金審計情況。對全國職工基本養老保險基金的審計結果表明,隨著基金中央調劑制度的正式實施,相關地區支付風險有所降低。截至2018年底,全國企業職工基本養老保險基金累計結余約4.78萬億元,具備較強的支撐能力。但有16省未實現統一信息系統和數據省級集中存放;截至2019年3月底,已劃轉23戶央企國有股權1132億元充實社?;?,不到擬劃轉國有股權的10%,地方也僅有4省啟動劃轉工作?;鴯芾硪膊還還娣?。2省27市縣通過占用財政資金、貸款等方式籌集133.57億元發放養老金;3省43家去產能企業的4200多名分流安置職工未參加養老保險或未及時繳納職工保費2201.53萬元;13省一些經辦機構因信息不共享、審核不嚴等,違規向7.75萬名不符合條件的人員發放養老金2.99億元。

(三)醫療保險基金審計情況。截至2018年底,重點審計的9省城鄉居民醫保財政補助資金和人均補助標準分別較上年增長8.84%和9.59%,跨省異地就醫住院費用直接結算達50.79萬人次。但醫保監管能力建設仍相對滯后。目前對騙保行為大多僅采取???、拒付等手段,難以形成有效震懾,加之部分地區對相關醫保數據缺乏共享和動態分析,無法提前預警和有效識別,使得騙保行為屢屢得手。如2015年至2017年,遼寧錦州一家醫院虛開大量藥品處方,以此向醫保部門報銷騙取基金1012萬元,目前已移送公安機關查處。醫?;鷥鋈蘇嘶ё式鳶垂娑ㄓτ糜諞攪票U舷喙刂С?,但2省和1市未作任何限制,9省10市可用于健身、購買保健品等?;褂?省未完全按籌資政策、保障待遇等“六統一”要求整合城鄉居民醫保;3省27市的職工醫?;鷂詞敵惺屑鍛吵?;7省35個行業(企業)職工醫保仍封閉運行,未納入屬地管理,涉及481.33萬人。

(四)鄉村振興相關政策和資金審計情況。重點抽查了13省52縣鄉村振興部分政策落實及資金管理使用情況,并對重點任務試點縣進行了調查。上述地區2年來共安排財政資金300.84億元,積極推進各項任務,鄉村振興戰略開局良好。但一些任務未有效落實落地。17縣46%的農村廁所、9縣90%以上的污水處理和6縣2318個垃圾堆放點未按時完成建設、改造或整治。31縣部分已完工農村廁所和污水垃圾處理設施閑置,17縣相關設施使用中還造成二次污染。97縣(含重點任務試點縣)未完成黑土耕地質量提升、農業廢棄物回收利用等目標任務。一些地方以行政指令推動短期大量設立合作社等,實際效果不佳,抽查發現431個合作社成立后未運營;18縣對縣域內1.53萬家合作社從未發放過貸款,15縣部分合作社獲得貸款后未享受貼息等扶持政策。35縣157個單位和個人挪用或騙取套取12.57億元;41縣335個項目的23.35億元滯留或閑置,其中4.08億元閑置1年以上、最長超過4年;3726個(占全國項目數的35%)農產品初加工項目未按期開工。

(五)惠農補貼資金審計情況。重點審計了29省179縣用于保障民生等8類惠農補貼資金582.8億元,走訪調查2.18萬個農戶。有17省全面推行了“一卡通”,保障資金及時發放。但惠農補貼散碎交叉情況較突出,8類惠農補貼分由10余個部門管理,有的省又按受益人群身份逐級細化或增設項目,一些地方補貼細項超過100個,部分細項因內容交叉且信息不共享被重復享受甚至套取,如2017年至2018年,甘肅成縣住建部門向15戶農戶發放危舊房屋改造相關補貼26.3萬元后,該縣民政部門再次向這15戶農戶發放其他類似補貼8.6萬元。對不同來源的補貼,有109縣要求受益人提供不同賬戶,有的農戶持有10多張惠農卡(折);有90縣89.38億元未按規定通過“一卡通”發放,采取現金兌付或他人代領等方式,難以有效核實發放真實性。部分補貼項目因需要受益人主動申報,加之宣傳不夠,影響政策實施效果?;褂幸恍┚戎嗟炔固詵⒎胖猩米越檔捅曜?、搞平均主義等,涉及4709.38萬元、3.02萬人(戶)。94縣一些單位和個人騙取套取或違規使用1.99億元,129縣超范圍發放1.56億元,120縣32.12億元存在滯留等問題。

(六)保障性安居工程跟蹤審計情況。審計的1118市縣2018年共籌集和安排各類資金1.61萬億元,棚戶區改造新開工250.47萬套、基本建成195.4萬套,享受公租房保障家庭達518.54萬戶。主要發現493個項目擴大范圍將園區開發、城市建設帶來的拆遷安置和土地征收等納入棚改;203.32億元棚改項目融資用于其他項目或出借等;656個項目的3.91萬畝土地手續不全、閑置或被挪用;還有328個項目未享受稅費減免或多支付融資中介費19.8億元。資金和項目管理不夠嚴格,754.68億元資金未及時安排使用或分配不細化,85.44億元資金被套取挪用;24.47萬套公租房基本建成后超過1年仍未達到交付使用條件或空置未用;4.42萬套住房存在違規分配、未及時騰退或銷售轉租等問題。

(七)重點機場建設項目專項審計調查情況。截至2019年3月底,調查的17個國家重點建設機場累計投資1954.85億元(占到位資金98%),項目建設正在積極推進。審計發現,17個機場存在設置不合理招標條款、虛假招標、應招標未招標等問題;9個機場不當增加投融資成本或造成損失浪費8.59億元;9個機場擠占挪用或多支付拆遷款8.39億元;7個機場通過高套定額等多獲批概算16.37億元;6個機場136.3億元資金閑置1年以上;因施工方案調整等,有6個機場無法按期投運、7個機場的空管等工程建設緩慢,涉及投資1425.46億元;12個機場違規征地、土地閑置等1.15萬畝?;褂?個機場存在違規建設樓堂館所、開發房地產或公務接待等問題,涉及16.41億元、54.14萬平方米。

四、推動打好三大攻堅戰相關審計情況

(一)防范化解風險相關審計情況。

1.地方政府債務風險防控情況。對18省本級、17市本級和17縣共52個地區政府債務進行了審計。從審計情況看,有關地區風險防范意識增強,違規舉債勢頭得到遏制,債務風險總體可控。審計發現,有16省未按要求對困難較大的市縣制定風險應急預案;32個地區上報的債務數據存在漏報、多報等情況;11個地區有170.78億元存量隱性債務沒有制定化解措施,有些地區制定的債務化解方案缺乏可行性;35個地區有290.4億元債務資金因籌集與項目進度不銜接等原因閑置,其中22個地區114.26億元超過1年。

2.金融風險防控情況。總的看,2018年以來宏觀杠桿率有所下降,金融各市場走勢可控,信貸資源配置有所優化。但仍發現5家商業銀行將實體企業貸款與存款掛鉤,或在授信中搭售理財產品等,變相降低企業實得融資,涉及授信496.67億元。3家銀行違規向企業收取融資費等2.3億元,1家銀行以“名股實債”方式開展債轉股,未有效降低企業負擔。部分地方金融機構不良貸款風險未有效化解。3省部分金融機構通過虛假方式掩蓋不良貸款1005.84億元。23家村鎮銀行實際平均不良率4.94%,42家農村金融機構不良率超過5%。一些金融領域監管存在薄弱環節。小額貸款公司等11類由地方實施金融監管的機構中,有5類未制定專門監管規則、5類監管規則不夠明確。7省普遍按機構所涉行業指定監管部門,監管易出現盲區或重疊,如有的省對社會眾籌等3類機構未明確監管部門,而個別省對交易場所類的監管部門則多達13家。

(二)扶貧審計情況。審計了296個貧困縣(其中深度貧困縣94個),抽查2372個鄉鎮、7346個行政村,走訪2.61萬戶家庭,涉及單位4729個、資金1268億元。結果表明,各地區各部門持續加大投入,積極推進扶貧重點任務,脫貧攻堅戰取得決定性進展。此次審計發現問題金額占抽審資金的比例,較上年下降3.1個百分點。主要問題:

一是少數地方擅自拔高或隨意降低脫貧標準。14縣在易地扶貧搬遷和貧困群眾醫療保障工作中,存在提高住房補助標準、過度醫療等現象;46縣對未實現“兩不愁、三保障”的3.24萬名貧困群眾作脫貧處理;2縣對14.16萬名脫貧群眾存在摘帽即摘幫扶等問題;10縣存在壓縮任務年限、提前撥付資金等趕進度、搞沖刺現象,還有2縣虛報集體經濟收入和易地搬遷入住人口等數據。

二是扶貧領域腐敗和作風問題仍然存在。39縣187名干部利用職務便利優親厚友,甚至貪污侵占等,涉及扶貧資金3292.54萬元;46縣6694.36萬元扶貧資金被騙取套取。3縣將309.3萬元用于景觀修建、外墻粉飾等“面子”和形象工程,如河北廣宗縣為迎接檢查,花費176.93萬元開展預演等;31縣把1.7億元信貸等資金投向企業、合作社和大戶,未與貧困戶建立利益聯結;10縣將4268萬元產業扶貧等“造血”資金直接發放給貧困戶。

三是一些市縣扶貧主體責任落實不到位。296縣多數未開展扶貧績效評價工作;20縣將人為分戶、轉移資產、隱瞞收入等“致貧”的6000多戶認定為貧困戶;10縣145個行政村存在賬務不規范等問題。

四是部分扶貧資金和項目管理績效不佳。46縣將22.11億元扶貧資金用于房地產開發、市政建設等非扶貧領域,41個地區8.9億元扶貧資金閑置1年以上。16縣95個產業扶貧項目因缺乏充分論證和后期管護等種養存活率低,涉及資金3981.61萬元;69縣287個扶貧建設項目閑置等,涉及資金3.75億元;24縣150個易地搬遷和以工代賑項目存在未落實后續幫扶措施、未吸收貧困群眾參與等問題。

(三)生態?;ず臀廴痙樂蝸喙厴蠹魄榭?。重點開展了環渤海生態環境?;ど蠹坪?個地區、部門領導干部自然資源資產離任(任中)審計。結果表明,各地區各部門認真貫徹中央關于打好污染防治攻堅戰的決策部署,突出生態環境問題正有序解決,渤海水質總體有所改善。發現的主要問題:

一是污染源頭治理不到位。1439個養殖場未按要求辦理環評、處理廢物或關閉搬遷。2省1市有58個化工園區未進行風險評估,12個沿海城市50%的新改擴建化工項目未按規定入園。2個港口將1615噸廢水廢物交由4家無資質企業處置,5家企業向175艘次船舶虛開2870立方米污染物接收證明以應付檢查。

二是資源開發利用與生態修復不平衡?;凡澈5厙試純⒗寐矢叱鋈驕?9個百分點,4省3248家單位6年來違規取水5.94億立方米。生態修復效果未達預期,環渤海地區實施的藍色海灣整治行動中,目前仍有12個項目(占計劃60%)未按期實施,部分護岸引水、清淤疏浚等工作進展不暢,近岸水質改善不明顯。2省1市9個地區有752處侵占入海河道的違規點位未清理。

三是部分生態文明重點任務未有效落地。截至2018年底,渤海主要污染物排海總量控制制度未實質推開,京津冀協同發展相關環評會商、統一監測等5項制度尚未建立;8省1市生態文明建設考核機制不完善,有的未包含生態環保重要指標等。

此外,有3省少征或拖欠水資源費等19.7億元,5省結存專項資金26.63億元,其中3.04億元閑置2年以上;7省107個項目未按期開(完)工。

五、重大政策措施落實跟蹤審計情況

在全國范圍內,共跟蹤審計4.1萬個項目,抽查6.5萬個單位,推動取消、合并和下放行政審批、職業資格等400多項,減少或清退收費等9億元,加快實施項目4000多個,落實、收回和統籌盤活資金200多億元,建立健全制度1500多項,處理處分1500多人。近期發現的主要問題:

(一)減稅降費政策措施落實方面。近年來,大規模減稅降費有效降低了企業和個人負擔、激發了市場主體活力。審計發現,截至2019年3月底,還有3省未完成去產能和調結構停產停業關閉企業資格認定,2省因認定不及時尚無企業享受優惠;2省170家高新技術企業未享受研發費用加計扣除優惠政策;2省向56戶企業多征稅1887.32萬元,1省向不符合條件單位減稅1.2億元;3省未及時退稅3451.8萬元,最長超期246天。違規收費依然存在。17省30家單位違規向企業收取檢測評審等費用、征收已停征的行政事業性收費、向企業轉嫁費用、應退未退涉企收費等5.27億元;12省58家單位依托行政職權及影響力違規攤派或收取評比、中介等費用1.67億元。

(二)民營、小微企業融資方面。近年來,有關金融機構持續加大支持民營和小微企業力度,授信覆蓋面有所拓展,但融資難融資貴問題尚未得到根本緩解。銀行融資方面,出于防范風險等考慮,仍存在門檻較高、環節多、周期長等問題。截至2019年3月底,抽查的18家銀行民營企業貸款中信用貸款僅占18.36%(低于平均水平21個百分點),且抵質押時銀行大多偏好房產等“硬”資產,專利權等“輕”資產受限較大。民間融資方面,渠道相對多元,但小額貸款公司利率一般為10%至20%,民間和網絡借貸利率多高于30%。一些銀行要求民營企業續貸時先還舊再借新,企業不得不通過民間借貸等高成本渠道籌集“過橋”資金,延伸調查的393家企業“過橋”借款年化利率最低36%、最高108%。

(三)“放管服”改革方面。7省9家單位未按規定取消或下放10項行政審批事項及前置條件;1個部門和2省2家單位存在擴大審批范圍、審批不及時等問題;10省32家單位在項目招標和政府采購等活動中設置地域、注冊資本等不合理條件;2省18家單位對外資企業的備案事項進行違規審批或未按時限辦理?;褂?1省36市推進“互聯網+政務服務”中存在規定調整滯后、平臺功能不完善等問題,如13市已建成電子證照庫,但按其現行規定仍需現場提交原件。

(四)清理拖欠民營和中小企業賬款方面。按照國務院統一部署,審計持續跟蹤清欠工作進展情況,指出12部門和19省少報98.92億元拖欠賬款后,多數單位已整改。有的地方因財政困難,拖欠賬款尚未有效解決?;褂?6省和8部門的159家單位違規收取或未及時清退35類保證金82.67億元,1家單位限制使用銀行保函方式繳納保證金。

(五)科技成果轉化方面。抽查69家科研院所2015年至2017年科技成果轉讓、許可及作價投資等合同(總金額52億元)履行情況發現,32家3年成果轉化低于1000萬元,其中12家成果轉化為零,相關制度不完善、落實不到位是成果轉化率低的重要原因。現行政策對科技機構和科技人員界定偏窄,對科技成果轉化投資公司、科技人員合伙企業等均按普通企業對待,不給予稅收優惠,使3家單位3個項目的科研團隊增加稅負2957萬元??蒲謝辜八羝笠倒脅ǖ羌潛涓笈絳蛞步細叢?,制約成果轉化效率。多頭監管和重復檢查問題在科研管理領域仍然存在。審計調查的139所科研院校3年來共接受財政、教育、科技等部門開展的財務檢查、結題驗收等各類檢查3385次,其中1204次(占36%)以“審計”名義開展(實際僅12次為國家審計)。如某高校14個月內連續接受4個部門對同一課題結題驗收、經費使用等檢查,且結果互不相認,影響正??蒲瀉徒萄Чぷ?。

六、金融和企業審計情況

主要審計了22戶央企和5家中央金融機構,同時調查了23家村鎮銀行和部分地方金融機構。截至2017年底,22戶央企和5家金融機構認真貫徹落實相關政策措施,完善法人治理結構,提升經營管理水平,資產總額同比分別增長6.2%、7.2%。發現的主要問題:

(一)部分重點任務未及時完成。5戶央企研發投入未達規定比例,2戶央企未制定科技創新考核機制或創新激勵措施不到位等。1戶央企未按要求關停煤炭產能60萬噸,1戶央企違規新增火電裝機容量532萬千瓦。此外,部分央企廠辦大集體和“三供一業”等歷史遺留問題處置緩慢。

(二)“三重一大”制度執行不夠嚴格。9戶央企15項重大決策事項存在違反程序、論證不充分、盲目決策等問題,造成損失30.14億元;4家金融機構56項重大決策違反程序或違規決策。

(三)企業經營和金融業務開展不夠規范。8戶央企偏離主業違規開展房地產、金融業務,或向房地產領域提供融資等,涉及38.76億元;1戶央企違規對外擔保2億元,形成損失2.38億元;2家金融機構違規開展信貸、同業、理財等業務形成損失57.95億元;6戶央企和2家金融機構違規采購物資和服務29.79億元;22戶央企和1家金融機構2017年多計收入90.7億元、利潤45.23億元,分別占同期收入和利潤的0.21%、1.09%。

(四)違反中央八項規定精神等問題依然存在。6戶央企和2家金融機構違規取酬、發放津補貼等257.88萬元;10戶央企和4家金融機構超范圍配備、未及時處置公務用車57輛,超標準乘坐交通工具1624.23萬元?;褂懈霰鷓肫蠛徒鶉諢瓜率艫ノ壞南喙厝嗽蔽シ戳嘧月曬娑?,存在經商辦企業、本人或親屬持股企業與其所在企業發生經濟往來等問題。

七、審計移送的違紀違法問題線索情況

各項審計共發現并移送問題線索478起,涉及公職人員810多人,造成損失浪費380多億元。這些問題主要集中在以下方面:

(一)公共資金和國有資產損失問題不容忽視。共發現此類問題線索183起,多與掌握資金分配、信貸審批和資產管理權的公職人員濫用權力有關。有的怠于監管甚至縱容作假,使部分手法拙劣、漏洞明顯的申報資料順利過審;有的利用職權或影響力,直接插手、居間協調或借道中介干預項目實施、政府采購等,向特定關系企業或個人輸送利益;有的為掩蓋違規“滾動”操作,致使損失呈“雪球”效應。

(二)涉稅涉票問題多發。共發現偷逃稅款等問題線索66起。一些企業利用稅收征管漏洞,通過虛構銷售業務、串通定價等,短期內集中虛開大量發票抵扣以偷逃稅款,隨即注銷或失聯。如2016年至2018年5月,273戶空殼企業3個月內虛開電解銅、圓鋼等增值稅發票76.23億元,同時虛構農產品收購業務進行對沖,涉嫌偷逃稅款11.93億元。

(三)涉眾金融違法行為更具迷惑性。共發現地下錢莊、非法集資、內幕交易、網絡借貸等問題線索32起。一些不法團伙通過包裝宣傳、升級集資手法誘騙公眾,一些私募基金利用合法身份開展“灰色”活動。如2013年以來,4省4家公司及其關聯企業濫用私募資質,或虛構政府項目背景,向4.7萬余人非法集資388.68億元,相關地方正在積極穩妥處置。

(四)基層腐敗損害群眾切身利益。共發現此類問題線索150起。一些基層工作人員在資金管理、物資發放等環節,利用現場勘查、數據錄入等“末梢”權力貪污截留等。如2009年至2018年,4個地區4家社保經辦機構的9名工作人員利用管理信息系統之便,冒領或篡改發放記錄等,涉嫌貪污基本養老金1003萬元。

(五)環保領域問題仍需持續關注。共發現此類問題線索22起,大多發生在生態?;?、污染排放、危廢處置、環保建設等領域。一些地方和企業為追求眼前經濟利益,或在自然?;で詵欠ńㄉ杈頻?,或向飲用水源地長期偷排,有的在環保建設中偷工減料引發地質隱患,危害生態環境和群眾健康。

八、審計建議

(一)持續深化供給側結構性改革。一是著力推進減稅降費相關政策措施落實,切實減輕企業負擔,激發微觀主體活力。二是繼續深化“放管服”改革,加快清理妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法,推動營商環境不斷優化。三是提升金融服務實體經濟能力,完善激勵和考核機制,切實緩解實體經濟特別是民營和小微企業融資難融資貴問題。四是加快推進制造業高質量發展和創新驅動戰略實施,支持引導企業加大技術創新投入,推動科技成果轉化和推廣應用,切實增強核心競爭力。

(二)推動積極財政政策加力提效。一是優化支出結構,進一步壓減不必要的行政開支,盤活各類沉淀資金資產,加大對重點領域支持力度。二是強化績效意識,堅持花錢必問效、無效必問責,改進績效評價方法,加快將全面預算績效管理推進到資金使用“最后一公里”。三是深化部門預算編制制度改革,按照“全面規范透明、標準科學、約束有力”要求,進一步提高預算編制標準化、科學化、精細化水平,從源頭上解決資金結余沉淀、項目期末突擊花錢等問題。四是積極推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革,理順中央和地方財政關系。

(三)全力打好三大攻堅戰。一是加強財政、金融和就業優先政策協調配合。堅持結構性去杠桿基本思路,加強地方新增債務資金投向監管,建立完善地方政府和國有企業債務風險監測預警、應急處置機制。加強對金融市場、機構和業務的監管,提高地方金融監管能力。二是加強貧困地區基本公共服務能力建設,強化扶貧資金安全績效管理,建立健全促進穩定脫貧和防止返貧長效機制,確保如期實現“兩不愁、三保障”。做好扶貧與鄉村振興戰略銜接,堅持因地制宜,增強相關落實措施的針對性和有效性。三是積極推進經濟發展和生態?;ば?,加強污染防治重大科技攻關,落實企業污染防治責任。

(四)嚴格落實黨中央關于為基層減負的有關要求。一是加強部門間監督檢查統籌銜接,避免重復檢查和盲區。改進監督方式,更多運用大數據、“互聯網+”等方式,堅決整治形式主義、官僚主義。二是深入貫徹“三個區分開來”重要要求,鼓勵基層干部創造性貫徹落實黨中央方針政策和工作部署。三是建立健全問題整改長效機制,切實加強管理、完善制度和深化改革。

本報告反映的是中央預算執行和其他財政收支審計發現的主要問題,有關具體情況以附件形式印送各位委員,并依法向社會公告。審計指出問題后,有關地方、部門和單位正在積極整改。下一步,審計署將認真督促整改,國務院將在年底前向全國人大常委會專題報告整改情況。

委員長、各位副委員長、秘書長,各位委員:

我們將更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍,高舉中國特色社會主義偉大旗幟,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,堅持黨對審計工作的集中統一領導,自覺接受全國人大的監督,依法履行審計監督職責,以優異成績慶祝中華人民共和國成立70周年!

 

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